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对IPTV产业的政府监管分析

发布时间:2020-02-11 04:00:05 阅读: 来源:镰刀厂家

近日读了董年初教授为流媒体世界杂志最新一期所作的序文《殊途同归》,又读了史炜教授在博客上撰写的关于政府在电信业有效竞争和技术创新的作用的文章,以及在信产部标准化会议上听到研究院蒋林涛总工关于Internet业务目前的发展状态的分析,得到许多启发。 网络和计算技术的高速发展,导致产业结构发生重大的变化。这对政府监管工作提出了全新的要求。行业内和媒体上出现了大量关于信息产业部和广电总局对IPTV监管的讨论,是一个好现象。这对业界加深对政府监管的理解,促进政府监管能力的增强,是十分有益的。 对政府监管行为分析和预测的结果直接影响到对市场竞争格局的变化和发展的预测,自然也决定了相关企业的行为。因此,这方面的研究无论对于电信运营商、广电运营商、系统和解决方案提供商、以及相关技术开发商的决策都是十分必要的。 首先,我们要重申政府在监管事务中必须扮演的角色。 毫无疑问,政府的作用是代表公众的利益进行管理。好像以前哪位名人解释过“政治”一词:“政”是众人的事,“治”是管理,管理众人的事谓之为“政治”。 政府的结构分为立法、司法和行政三个部分。监管主要是行政部门的工作。 读一些行政管理的书,我们可以知道,政府的管理是在多个层面进行的。典型如: 在市场层面促进公平竞争和有效竞争, 对公共资源进行有效配置, 保障社会层面的公共安全, 在服务层面保证社会服务的普遍性, 在人力资源层面保障教育权利和劳动者安全, 在消费层面保障消费者的权益,等等。 政府管理的对象包括企业、团体和个人。因此,注册和认证管理是实现政府管理行为的前提,行政许可是政府管理的重要一环。 政府管理的手段是通过不同的管理部门对社会生活的不同方面进行管理。因此,管理的效果是从整体上体现的。 特别要注意的是,还存在一类社会实体,他们用来执行政府的公共服务功能,如果这个服务本身具有公共性的话。这在中国被称为“事业单位”。 对于不同管理部门及其权限的划分,这是一门学问。它涉及到如何降低管理成本、提高行政管理有效性的问题。这和企业管理组织的优化大同小异。小政府、大社会可以说是这种优化的目标。 同时,政府监管的结构不应该是一成不变的。在没有信息产业的时代不可能有信息产业部的监管职能。但是总的来说,技术不断进步,社会生产和生活越来越复杂,政府的监管能力也应该与时俱进,变得越来越强。但是,由于任何监管都需要付出成本,这种监管的代价应该越小越好。 我在前面的文章中曾经提到加州公用事业委员会日前取消了对电信服务的监管。我曾经指出,公用事业委员会的监管仅仅对公共服务水平的监督和消费者权益的保护。当市场竞争发展到一定的水平,能够通过其他的机制就可以保证服务的水平,这种监管就可以弱化。但是这并不意味着电信市场成为自由市场。 只要看一下国务院的组织机构就可以知道,任何一个社会实体受到的政府监管是多维的。这一点,大部分国家都是类似的。 政府监管的第一个平面是公共性监管,例如政府的工商部门、公共权益保障部门、社会安全部门、劳动者保护部门、发展和改革指导部门、消费者保护部门等等。 第二个平面是行业的监管,例如信息产业部、广电总局、交通部、水利部、农业部以及行业公会等等。 第三个平面是领域的监管,这是由政府的银监会、证监会、保监会、海关总署等等实施的对特定领域运作的监管。 显然,认为电信行业仅仅受到信息产业部的监管,广电行业受到广电总局的监管是不正确的。 作为企业运作的电信业,受到的监管是多方面的,除了信息产业部之外,还受到众多的公共性监管,即使是产业管理,广电总局对电信的监管逻辑上也是不可排除的。这和过去邮电部时期的电信总局管理结构是完全不同的。 容易引起误解的是广电部门。中国的广电至今仍然有相当一部分处在提供公共服务的“事业单位”的地位。广电业本身就是政府职能的一部分。除了少数企业化运作的媒体集团外,全国各地的广电部门是广电总局的“执行机构”,和电信业受到的“监管”是完全不同的。 尽管三网融合、产业融合的话题说了多年,把中国电信业和广电业同等看待的观点显然是不切实际的。这就是说,即使现在把广电总局和信息产业部合并,也不可能改变原有大多数“广电部门”的“公共服务”的地位。 但是我们也要看到,过去的电信业也曾经是“公共服务”部门。什么时候一个产业可以从公共部门走向市场,变成独立的社会实体?电信业是一个样板。显然,这要取决于技术的发展、市场的竞争以及其它部门的监管合力(市场的力量?)在什么程度上可以使得广电业在提供更多公共服务能力的情况下得到更大的发展。 我们知道,中国广电业的公共属性主要在于提供面向公众的普遍音视频服务和保障社会层面上音视频信息安全。这是广电总局监管的基本原则。 我相信,广电总局在这个方面正在做出巨大的努力。包括成立企业化运作的媒体集团,基于公共服务的数字化改造和整体平移,向企业化运作的“部门”发放IPTV牌照,都表现出他们不断改进监管能力的决心。 通过以上分析,我们可以有几个基本的结论。 任何一个社会实体,都受到政府从多个方面的监管。行业监管仅仅是其中的一部分。 任何企业、任何时候都不可能摆脱政府对音视频公共服务和公众信息安全的监管,这个职能是由广电总局完成的。 在IPTV问题上,电信业和广电部门根本不存在竞争,因为大多数广电运营部门只是政府的执行机构。 最重要的一点是,如果IPTV的技术发展,能够大幅度提高了网络音视频服务的能力,强化保障了音视频信息传播的安全,并能够降低政府提供公共服务和保障信息安全的社会成本,就可能加快广电运营部门向市场的转化。这将是中国信息产业和音视频媒体产业发展的一个重大机遇。 而这一点,必须首先能够在广电体制内“企业”运作成功后才能够得到证明。所以,所有希望IPTV得到发展的人都应该全力以赴地和广电企业合作,通过推动IPTV的发展,共同促进中国广电的产业化市场化进程。

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